新机制为金融机构PPP融资带来机遇

PPP新机制的五大变化115号文是规范推进PPP新机制的纲领性文件，对比2014年9月以来实施了十年的旧PPP模式，新机制有五大变化。

第一，聚焦使用者付费项目。取消过去的政府付费和可行性缺口补助付费方式，规定不能因为采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率和可用性付费等方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

第二，全部采取特许经营模式，具体采用建设—运营—移交（Build—Operate—Transfer，BOT）、建设—拥有—运营—移交（Build—Own—Operate—Transfer，BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（Design—Construction—Financing—Operation—Transfer，DBFOT）等实施方式。

第三，优先选择民营企业参与。回归PPP公私合作伙伴关系的本意，是在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平，合理把握重点领域。PPP项目适用于八类重点领域，具体行业按照《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》动态调整。

第四，明确分工和管理责任。国家发展改革委牵头协调PPP，财政部负责执行预算管理制度，加强地方政府债务管理。地方政府负主体责任，发改部门把关项目特许经营方案，履行项目审批、核准或备案职责，有关行业主管部门、事业单位作为特许经营项目实施机构。

第五，新老划断，存量项目分三类处理。2023年2月，PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均按照115号文规定的新机制执行。在此之前涉及PPP的各类文件，仅适用于清理核查前已完成招采程序的项目。

金融机构开展PPP融资迎新机遇115号文提出，要规范实施PPP新机制，坚决遏制新增地方政府隐性债务，强调不能补贴建设投资，严格审核特许经营方案，强调规范推进建设实施、加强运营监管，惩戒违法违规和失信行为，为PPP有关参与方提供了良好的政策环境。从金融机构开展PPP融资角度看，新机制存在五个方面的亮点。

第一，从决策源头提高项目质量，方便金融机构筛选优质信贷项目。115号文调整了项目审批核准流程，项目立项从采购社会资本方前调整到采购社会资本方之后，项目实施机构要参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案；在采购阶段，社会资本系统论证项目需求可靠性、工程可行性、运营有效性和财务合理性；由中标社会资本方根据特许经营方案、采购文件（投标文件）和草签协议核心内容，编制可行性研究报告，真正做到谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险，做深做实PPP项目前期工作。从决策源头提高项目质量有利于金融机构选择优质信贷项目，减少后顾之忧。

第二，社会资本先选定、项目后立项，便于项目后期融资。调整项目审批核准流程后，将可研批复给中标社会资本方，项目立项于社会资本方名下，如果社会资本方成立项目公司，可变更到项目公司名下，避免发生过去项目立项主体与申请贷款的社会资本方不一致的问题，也可以避免发生地方政府为赶工期，在选定社会资本方前先行开工，进而造成PPP合同总投资金额与项目总投资金额不一致的问题，提前帮助金融机构规避合规隐患。

第三，为政府方和社会资本方争议解决提供多种路径。新机制下，对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。该规定具有建设性的指导意义，相比过去PPP争议仅能通过行政诉讼解决是一种进步。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释〔2019〕17号，特许经营协议和符合行政协议特征的政府和社会资本合作协议规定为行政协议；行政相对人可以就行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议等行为提起行政诉讼；行政协议约定的仲裁条款无效；行政相对人未按约定履行行政协议，行政机关只能作出要求履行的决定或者处理决定。期待后续修法阶段和司法机关适用法律时能够切实尊重政企双方约定，为投资人提供低成本、多样化、集约式纠纷解决方式，切实守护好投资人退出路径畅通的最后一道防线。同时，也保护好贷款银行的权益，便于金融机构开展PPP项目融资。

第四，项目信息公开，避免过去项目前端立项审批信息和后端贷款信息脱节等问题。115号文指出，PPP项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。这一规定有利于金融机构与企业对接，避免过去项目前端立项审批信息和后端贷款信息脱节等问题。此外，金融机构贷前营销和贷后管理环节可充分利用前述公开发布的信息，筛选优质信贷项目，做好贷后管理。同时，还可以减轻金融机构此前过度依赖央企、国企和政府信用。

第五，有利于金融机构创新融资方式。115号文鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。这将倒逼金融机构更关注PPP项目的市场需求、现金流和可持续性，促进PPP项目转变和创新融资方式。PPP项目的融资难点在于抵押难和担保难，同时有收费权的优势。金融机构项目融资产品，通常由项目的发起人（即股东）为经营项目成立一家项目公司，以该项目公司作为借款人筹借贷款，以项目公司本身的现金流量和全部收益作为还款来源，并以项目公司的资产作为贷款的担保物（不需要母公司和第三方担保，不需要项目以外的抵押，贷款不体现在母公司的资产负债表上）。该融资方式一般应用于发电设施、高等级公路、桥梁、隧道、铁路、机场、城市供水以及污水处理厂等大型基础建设项目，以及其他投资规模大、具有长期稳定预期收入的建设项目。项目融资产品对特许经营项目者非常有利。建议金融机构结合正在修订的《项目融资业务管理规定》，在经济强度较高的行业领域，选择有明确收费渠道和方式的使用者付费项目开展项目融资试点，增强金融机构公信贷竞争力，更好地服务PPP新机制发展。(作者：尹昱)